Il quadro del 2021. La relazione del Ministero dell’Interno relativa all’anno 2021 informa che sono stati 50 i Comuni e 2 le ASP interessati da gestioni commissariali: per 16 di questi non si trattava del primo scioglimento. Inoltre, in 35 casi la gestione commissariale scadeva nel corso degli anni 2020 o 2021 ed è stata oggetto di proroga.
Ecco l’elenco completo: Vittoria, San Biagio Platani, Siderno, Casabona, Crucoli, Delianuova, Careri, Pachino, ASP Reggio Calabria, Mistretta, San Cataldo, Palizzi, Stilo, Arzano, San Cipirello, Sinopoli, Torretta, ASP Catanzaro, Misterbianco, Cerignola, Manfredonia, Orta di Atella, Africo, Carmiano, Mezzojuso, San Giorgio Morgeto, Scanzano Jonico, Scorrano, Saint-Pierre, Amantea, Pizzo, Sant’Antimo, Maniace, Partinico, Cutro, Sant’Eufemia d’Aspromonte, Pratola Serra, Tortorici, Squinzano, Guardavalle, Carovigno, Barrafranca, Marano di Napoli, San Giuseppe Jato, Villaricca, Foggia, Nocera Terinese, Simeri Crichi, Rosarno, Calatabiano, Bolognetta, Ostuni.
Sul piano geografico, i Comuni sottoposti a gestione straordinaria nel 2021 si trovano nella maggior parte dei casi in Calabria (18 Comuni) e Sicilia (16), seguite da Puglia (8) e Campania (6), mentre se ne contano uno a testa per Basilicata e Valle d’Aosta, per una popolazione complessiva di 893.544 abitanti.
Nel corso del 2021 non sono stati adottati provvedimenti di conclusione del procedimento ex art. 143, comma 7, TUEL ossia quei decreti in cui si dà conto che all’esito del lavoro della Commissione d’accesso non sono emerse risultanze tali da giustificare la proposta di scioglimento dell’Ente.
Sono stati invece adottati dei decreti ex art. 143, comma 5, TUEL per la sospensione di alcuni dipendenti nei Comuni di San Giuseppe Jato e Bolognetta.
Il contenzioso amministrativo. La Relazione del Ministero dell’Interno offre poi una panoramica in merito alla giurisprudenza amministrativa di TAR Lazio e Consiglio di Stato sui ricorsi avverso i decreti di scioglimento e le allegate relazioni prefettizie. Il TAR del Lazio ha adottato: una pronuncia di improcedibilità, una di irricevibilità e nove sentenze di rigetto nel merito. Il CDS ha emesso due decisioni di improcedibilità e tre sentenze di rigetto.
Nel corso dell’anno 2021 sono stati ribaditi alcuni principi giurisprudenziali ormai consolidati.
In tema di presupposti, il CDS ha riconosciuto l’ammissibilità dei ricorsi anche per la tutela dell’interesse morale degli amministratori: questi, cioè, hanno interesse a che la loro immagine e reputazione sia salvaguardata attraverso la dichiarazione dell’erroneità delle dichiarazioni contenute nel provvedimento dissolutorio.
Sul piano dell’iter procedimentale e dell’atto in sé, i giudici hanno confermato che non è dovuta la comunicazione di avvio del procedimento ex art. 7 l. 241/1990 (la natura dell’atto è tale da escludere le garanzie partecipative) e che il decreto di scioglimento si configura quale atto di alta amministrazione.
Nel merito delle decisioni assunte da TAR e CDS, si è confermato in primo luogo che non si deve operare un bilanciamento tra circostanze favorevoli e sfavorevoli per il Comune. Tra i sintomi di condizionamento che incidono ai fini della scelta emergono sia gli atti di gestione, sia quelli di governo: in particolare, rileva sia il diretto coinvolgimento dell’apparato politico-burocratico, sia la sua inadeguata vigilanza o gestione burocratica, secondo lo schema della contiguità compiacente o soggiacente.
Sottolineano i Collegi che sono intervenuti sul tema, inoltre, che non serve una molteplicità di aree di compromissione della vita amministrativa dell’Ente, potendone bastare anche poche (al limite, anche una).
Lo scioglimento si conferma come uno strumento di natura preventiva, e può applicarsi anche in presenza di elementi di concludenza inferiore a quelli che giustificherebbero l’azione penale, purché siano concreti, univoci e rilevanti.
Le pronunce di incandidabilità. Nel 2021 sono state emesse 37 pronunce di incandidabilità (14 in primo grado, 13 in sede di reclamo e 10 in Cassazione). Per quattro comuni, sono state accolte solo alcune declaratorie di incandidabilità, mentre in un caso la proposta è stata respinta (attualmente il ricorso è pendente).
La giurisprudenza ha ribadito l’autonomia del procedimento di incandidabilità rispetto al giudizio amministrativo in merito alla legittimità del provvedimento dissolutorio e, ovviamente, rispetto all’eventuale giudizio penale.
La pronuncia di incandidabilità non segue automaticamente lo scioglimento: l’operazione che la sottende, infatti, presuppone l’individualizzazione degli elementi di addebito, che dovrà tenere in considerazione anche gli eventuali profili di colpa dell’amministratore in tema di vigilanza e controlli. L’obiettivo di tale pronuncia è di natura interdittiva, al fine di evitare il riprodursi di determinate situazioni.
Alcuni interventi delle Commissioni straordinarie.
Le Commissioni straordinarie insediate hanno poi dovuto fronteggiare carenze di tipo regolamentare; tra gli ambiti di intervento più ricorrenti, la Relazione segnala:
- l’ordinamento degli uffici e dei servizi;
- le entrate tributarie;
- l’edilizia pubblica e privata e l’assetto del territorio;
- la videosorveglianza;
- la gestione e l’uso dei beni comunali, anche con riferimento agli impianti sportivi e verde pubblico;
- l’assegnazione e la gestione dei beni confiscati alla criminalità organizzata;
- la protezione civile;
- l’esercizio del diritto di accesso civico e del diritto di accesso generalizzato;
- l’affidamento degli incarichi e la metodologia per la graduazione delle posizioni organizzative;
- i criteri di misurazione e valutazione della performance;
- l’attuazione del Regolamento UE 2016/679 relativo alla protezione delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali;
- lo smaltimento dei rifiuti;
- il funzionamento delle commissioni comunali di vigilanza nei pubblici spettacoli.
Il personale. In tema di personale, la riorganizzazione dell’apparato burocratico ha visto interventi a livello organizzativo per sopperire alla carenza degli organici e per sostituire eventuali soggetti collusi. In particolare, nel 62% dei casi c’è stato un avvicendamento per dirigenti e responsabili dei servizi.
L’atteggiamento del personale non sempre è stato propositivo: la Relazione, infatti, segnala che nel 32% dei casi l’approccio è stato distaccato, diffidente se non addirittura ostile alla gestione commissariale; tuttavia, per circa un terzo nel corso dei mesi l’atteggiamento è cambiato.
In molti casi si è fatto ricorso alla procedura ex art. 145 TUEL per l’assegnazione, mediante l’istituto della sovraordinazione, di figure professionali qualificate, soprattutto nell’area finanziaria, fino alla scadenza del mandato commissariale. Altri settori coinvolti sono poi quelli dell’urbanistica, dell’edilizia, dei lavori pubblici e della polizia municipale.
I servizi per la cittadinanza. Grande attenzione è stata inoltre posta sul miglioramento dei servizi pubblici: ciò anche attraverso la richiesta di fondi comunitari, statali e regionali. Tra i settori più interessati, in particolare:
- socio-sanitario;
- scolastico;
- socio-culturale;
- legalità;
- rifiuti;
- illuminazione pubblica.
Se è vero che nella cittadinanza alla notizia dello scioglimento prevalgono i sentimenti di indifferenza e rassegnazione, assieme all’indignazione, le gestioni commissariali hanno cercato di intensificare le occasioni di confronto pubblico aperto, nel segno della trasparenza delle scelte.
Le condizioni finanziarie degli Enti.
Rispetto al tema delle condizioni finanziarie degli Enti sciolti, posto che buona parte dei Comuni versava in cattive acque al momento dello scioglimento, le Commissioni straordinarie hanno proceduto con la riorganizzazione dei settori tributi ed entrate, con nuovo personale, obiettivi e direttive finalizzate all’incremento delle entrate, alla riduzione dell’evasione e alla razionalizzazione della spesa.
Edilizia. Un altro tema particolarmente scottante è, senz’altro, quello dell’edilizia. Le gestioni commissariali hanno agito in tre direzioni:
- interventi di manutenzione di edifici pubblici, degli edifici scolastici, delle infrastrutture e delle strade;
- adozione di strumenti di pianificazione urbanistica;
- contro l’abusivismo edilizio, adozione di ordinanze di demolizione di edifici (77% dei casi).
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